Коттеджные поселки опять вне закона

Новый закон, регулирующий вопросы УСТРОЙСТВА САДОВОДЧЕСКИХ И ОГОРОДНИЧЕСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ, вступил в силу 1 января 2019 года. Отныне в орбиту садоводства включаются в том числе все дачные земли. Соответственно, бывшие дачники превращаются по логике данного закона в садоводов. Попутно мишенью садоводческой экспансии становятся еще и коттеджные поселки: новый закон не только не проводит разграничений между садоводческими и коттеджными поселками, но, наоборот, максимально стирает эти различия: с одной стороны, отказывая коттеджным поселкам в закреплении их юридического статуса, а с другой, наделяя садоводческие поселения правом возводить полноценные жилые дома. Возникает вопрос, какова основная цель закона — просто исключить «устаревшие», но при этом не заметить новые явления, или за этим скрываются некие сущностные перемены в сфере организации градостроительства и ведения гражданами своих подсобных хозяйств?

Экономический базис САДОВОДСТВА И ОГОРОДНИЧЕСТВА на современном этапе

Заменив дачи садовыми участками законодатель, возможно, пытается обозначить для населения выход из имеющихся экономических трудностей: хватит вести дачный образ жизни, пора разводить сады-огороды и обеспечивать себя продуктами, — поскольку подчеркивается, что садоводство и огородничество развиваются для удовлетворения собственных нужд. Иными словами, положения закона могут навести на мысль, что закон обращен к бедным или, по крайней мере, к нуждающимся слоям населения и предлагает инструменты для решения острой социальной проблемы людей, имеющих низкий достаток. И не случайно на органы власти и управления на местах законом возлагается требование экономически помогать гражданам, ведущим потребительскую аграрную деятельность на своих земельных участках и объединяющимся для этих целей в садоводческие товарищества. Однако закон далеко не так однозначен и последователен. В качестве своих целей он провозглашает не только ведение садоводства и огородничества, но и организацию отдыха граждан, решивших заняться садоводством и огородничеством. И, видимо, в этих целях закон разрешает гражданам иметь на садовом участке жилой дом, да не какой-нибудь садовый домик, ставший привычной деталью одноименного пейзажа, а настоящий жилой дом о трех этажах. Более того, в садовых товариществах в качестве объектов общей собственности участников товарищества могут появиться полноценные и полномасштабные инженерные сети — водопровод, канализация, газ, электричество и пр. И здесь становится очевидно, что законодатель резко расширяет рамки садоводства, и мы понимаем, что речь идет уже не о сезонных поселениях, предназначенных для аграрных занятий, а о полноценном устройстве жизни на земле в обычных жилых домах. Правда, вот с огородниками всё сложнее: они могут использовать только сараи для хранения урожая и инвентаря, а также иные строения, не являющиеся объектами недвижимости. Но основную нагрузку в принятом законе все-таки несут сады. Это именно они могут в своем развитии перерастать установленные функциональные и юридические границы садоводства и даже становиться товариществами собственников жилья, лишь бы жилые дома были на всех участках такого изначально садового поселения.

Вряд ли для нынешнего времени характерна тяга городского населения
к возделыванию земли в садоводческих целях. Это при том, что даже в деревне
повсеместно идет сокращение площадей на приусадебных участках,
используемых для выращивания садовых и огородных культур:
уже и сельское население привыкло покупать фрукты и овощи в магазинах

Однако очевидно, что подобного рода трансформации могут происходить, конечно же, не с теми традиционными формами садовых обществ, которые возникли в прежние социалистические времена и представляют собой действительно формы аграрной самодеятельности самых широких слоев населения. В обычных садовых поселках, как правило, нет никаких жилых домов и уж точно там не могут появиться коммунальные сети всесезонного использования: их просто невозможно проложить в условиях тамошних планировок, совершенно не предназначенных для организации инженерных сетей, например, для устройства всесезонного водопровода и канализации. Но тогда для кого, для каких садоводов написан данный закон? Видимо, для новых, теперешних, для которых закон предполагает бесплатное предоставление земли. Но вот тут и возникают самые большие недоумения. Вряд ли для нынешнего времени характерна тяга городского населения к возделыванию земли в садоводческих целях. Это при том, что даже в деревне повсеместно идет сокращение площадей на приусадебных участках, используемых для выращивания садовых и огородных культур: уже и сельское население привыкло покупать фрукты и овощи в магазинах. Не говоря уже о городском населении, сельхозугодьем для которого давно стал супермаркет. И это, наверное, хорошо: экономика страны для своего развития нуждается в том числе и в росте потенциала потребительского рынка. И если мы намерены с помощью нашего закона увести потребителя в личные сады и огороды, то это, скорее всего, отрицательно скажется на общем экономическом климате народного хозяйства.

Таким образом, декларируемая цель принятия закона, состоящая в организации всесторонней поддержки движения граждан по удовлетворению своих потребностей в выращивании сельхозпродукции, на поверку оказывается малоактуальной. Новые садоводы вряд ли возникнут, во всяком случае в таком количестве, которое характерно для массового социального движения, как, например, во время освоения целины. Да и старые садовые поселки, скорее всего, не начнут сколько-нибудь заметно расширяться. Достаточно посмотреть на многочисленные объявления о продаже садовых участков, чтобы сделать такое предположение. Впрочем, никто из традиционных садоводов, конечно же, не откажется от экономической помощи государства, например, по строительству дорог к их садовым территориям, но для этого вряд ли нужно было принимать закон. Может быть, на самом деле он принят в целях гармонизации образа жизни городского населения, предоставления горожанам условий для отдыха и полезных занятий на земле — в своем саду или огороде. Наконец, задачи приобщения городских детей к труду лучше решаются в условиях близкого и продуктивного общения с природой. Правда, тогда непонятно, зачем было убирать дачи, поскольку эта форма соединяет в себе и отдых, и труд на земле, и массу других полезных занятий.

САДЫ И КОТТЕДЖИ

Но, пожалуй, главный вопрос, который напрашивается в отношении целесообразности разработки и принятия, и исполнения закона, связан с частичным совпадением и даже пересечением садовых поселений в их новом обличье с коттеджными поселками. Коттеджные поселки, если попытаться дать определение, представляют собой особым образом организованные территории для строительства индивидуальных жилых домов — коттеджей, собственниками которых могут быть различные субъекты, в том числе и юридические лица, построившие дома, например, для своих работников. Коттеджные поселки обычно организуются городскими гражданами и часто располагаются на территории городов. И именно здесь с ними начинают конкурентно соседствовать садовые поселки нового типа, в которых также будут строиться жилые дома. При этом у садовых поселков уже появился юридически определенный статус, созданный рассматриваемым законом, а коттеджные поселки как были, так и остались без юридического попечения. Что им в этой ситуации делать — подстроиться под садовые условия и принять садоводческий юридический режим? Такая перспектива грозит особенно тем из них, что были расположены на землях с разрешенным использованием «жилые дома на дачных земельных участках». Закон переводит их земли в садоводческие. И, к сожалению, судьба самого такого поселения — коттеджного поселка, расположенного в дачной территориальной зоне, начинает следовать судьбе земли — оно во всех официальных процедурах начинает приобретать значение садоводческого поселения. Возникает вопрос: зачем это делается?

Есть, по сути, два вида последствий, вытекающих из распространения закона о ведении садоводства на коттеджные поселения. Первое — в коттеджных поселках возникает режим управления, установленный для садоводческих обществ. И второе касается очень тонкой и щекотливой материи — обеспеченности жителей таких поселений объектами социальной инфраструктуры: детскими садами, школами, магазинами, избирательными участками и пр. Начнем со второго пункта, который по значимости, на самом деле, является первым. Так, если вы садовод, живущий в черте города в своем доме, но на садоводческой земле, считается, что вы ни в чем не нуждаетесь из этих самых социальных благ городской цивилизации. Вас отгораживает от городского мира территория вашего товарищества собственников недвижимости, и на этом проблемы вашей городской интеграции заканчиваются, по крайней мере, для городской власти. Действительно, для обычных садоводческих поселков, ведущих на своей садовой территории отчетливо выраженный сезонный образ жизни, не существовало и скорее всего не будет существовать, никакой надобности в услугах стационарных социальных учреждений. Разве что выдвинутые в поселки такие же сезонные торговые точки, соответствующие характеру и потребностям дачно-садовых обитателей. А вот теперь представьте, что произойдет, если сблизить до почти полной неразличимости сады и коттеджи, садовые общества и коттеджные поселки? Правильно. Можно будет отложить на неопределенный срок заботу о самостоятельном статусе коттеджных поселков: сойдут за садовые. И что с того, что во всех навигационных системах и картах города они обозначены именно как коттеджные поселки, — на самом деле это юридическая фикция. Те из них, что расположены на землях с упоминанием дачности, становятся, как уже отмечалось, садоводческими товариществами, а, следовательно, ни в чем не нуждаются из того, что по градостроительным нормам положено жителям, проживающим на территории города. Превратим с помощью закона жителей коттеджных поселков в садоводов, и задача власти по обеспечению людей соцкультбытом решена.

На самом деле проблема здесь, конечно же, носит сущностный характер, и её не удастся решить с помощью правовых манипуляций: растягивание садового участка до статуса участка коттеджного (речь, понятно, идет не о площади этих участков), выход социальной категории за свои границы не снимает и не снимет противоречий современного градостроительного уклада, где возникли, но не нашли себе места коттеджные поселки.

В чем причина нормативного отторжения коттеджных поселков? Особый градостроительный характер коттеджности объясняется не чем иным, как частной собственностью на землю: коттеджные поселки возникают на частных землях, имеющих, как правило, высокую стоимость. И именно это обстоятельство не позволяет оснастить такие поселки социально-культурными объектами, имеющими обобществленную форму собственности. Будем откровенны, коттеджные поселки — это, простите, преимущественно капиталистические поселения: стоимостные параметры объектов в таких поселках, а также соответствующие экономические потенциалы их владельцев свидетельствуют об этом. В структуре социалистических по своему генезису городов возникли фрагменты, характерные для капиталистических стандартов потребления. Налицо, как говорится, противоречие, вытекающее из того, что в нашей истории вынуждены соседствовать два различных способа производства, относящихся к противоположным экономическим базисам. И конечно, трудно правовые градостроительные стандарты, возникшие в условиях общественной собственности, распространять на те отношения, которые формируются в совершенно иных социально-экономических условиях: объекты соцкультбыта строились на общественной земле и за счет общественных фондов, а коттеджные поселки — на частных землях и за частный счет. Поэтому нельзя мерить одной мерой жителей, чьи дома, хоть и расположены в одном городе, но существуют в совершенно различных социальных пространствах.

На самом деле проблема здесь, конечно же, носит сущностный характер,
и её не удастся решить с помощью правовых манипуляций: растягивание садового участка до статуса участка коттеджного (речь, понятно, идет не о площади этих участков), выход социальной категории за свои границы не снимает и не снимет противоречий современного градостроительного уклада, где возникли, но не нашли себе места коттеджные поселки

Маргинальность коттеджных поселков, находящихся в городе, но не интегрированных в него, вследствие другой, отличной от муниципальной формы собственности, конечно же, создает проблемную зону с точки зрения соблюдения градостроительных стандартов как для города, так и для жителей таких поселений. И законодатель, понимая тенденцию развития градостроительства и необходимость нахождения выравнивающего инструмента по отношению к различным социальным укладам, дает важную подсказку, о которой мы уже упоминали: садоводы могут превратиться в товарищество собственников жилья и, самое главное, — изменить при этом наименование и статус своей территориальной зоны — покинуть садоводческую землю и войти в состав собственно городских земель. Сейчас это зона индивидуального жилищного строительства — ИЖС. Эта зона дает жителям коттеджных поселков возможность освободиться от искусственности их садового бытия, куда их, как в воронку, затягивает прямое прочтение закона о ведении садоводства. Решены ли будут при этом проблемы существующих градостроительных норм? Возможно, не всегда. И это касается не только норм обеспеченности объектами соцкультбыта, но и соблюдения планировочных размеров, в частности, ширины улиц. Поскольку земля, отведенная под организацию улиц в коттеджных поселках, так же, как и вся остальная земля, является частной собственностью, постольку при планировке своих улиц люди исходят прежде всего из критерия достаточности. Например, в коттеджном поселке «Европейский» ширина основной въездной дороги составляет 15 метров. А ширина остальных улиц — 9 метров. Этого вполне хватает, чтобы без труда разъезжались даже грузовые автомобили.

С размещением коттеджных поселков в территориальной зоне ИЖС связано право на присвоение их жителям обычного гражданского городского адреса (город, улица, номер дома), которого они лишаются, если станут садовыми поселенцами, поскольку в этом случае будут вынуждены довольствоваться адресом с упоминанием территории товарищества собственников недвижимости. Поэтому право, которое обычно совершенно незаметно среди других гражданских прав, в коттеджных поселках приобретает весьма актуальное звучание. Переводу коттеджных поселков в зону Ж‑6 (именно так кратко обозначается зона, предназначенная для индивидуального жилищного строительства) препятствуют те самые градостроительные нормы, до которых не дотягивают территории коттеджных поселков. Но дело в том, что обеспеченность жителей коттеджного поселка социальными объектами и, соответственно, доступность городской социально-культурной инфраструктуры нужно оценивать не механически, а в совершенно особом порядке. В частности, необходимо учитывать, что абсолютное большинство жителей коттеджных поселков, в том числе и вследствие их социально-экономических возможностей, практически не ориентированы на существующие градостроительные нормы обеспеченности объектами соцкультбыта: как правило такие граждане выбирают и магазины, и учреждения здравоохранения и пр., исходя из собственных предпочтений, ориентируясь на свои индивидуальные стандарты.

Важно понять, что новая экономика требует нового права. Пытаться втиснуть её в старые градостроительные нормы не получится. Спрятаться в саду — тоже не выход. Нужно ответить на вопрос — чьи интересы затрагивает то или иное градостроительное планировочное решение? Отправить коттеджи в сады — плохо жителям поселков (нет городских адресов, изъятие из общегражданской конструкции управления собственностью — о чем мы скажем ниже), но абсолютно нейтрально для городских властей; перевести в городскую территориальную зону ИЖС — хорошо для граждан, но возникают трудности для бюрократических технологий. И тем не менее выбор нужно делать, понимая, что защищать нужно не старые нормы, а новые интересы. Выбор в пользу людей и, соответственно, перезонирования.

Почему нельзя допустить перевод коттеджного поселка в статус садоводческого? Среди последствий распространения действия закона о садоводах на коттеджные поселки мы называли изменение системы управления, где предусматривается создание единственной формы управления в лице ТСН. Заметим, что здесь начинаются изъятия из общегражданского подхода к выбору вариантов управления общей собственностью. ТСН-управление может подойти садовому обществу с его неразвитой коммунальной инфраструктурой. Для хозяйственной сферы коттеджного поселка с её многокилометровыми инженерными сетями и дорогами, которые, в отличие от садовых, нужно чистить ещё и зимой, вариант ТСН-управления неприемлем: требуется профессиональная организация. Но даже и садоводам зачастую приходится сталкиваться с трудностями, обусловленными необходимостью соблюдения процедурных норм в сфере управления, не говоря уже о сложности выработки коллективных решений. Например, в садовом обществе, где случилось побывать, — 1600 участков (г. Барнаул). Представьте, как проводятся общие собрания в таком садоводческом коллективе! Председатель ТСН рассказывал, как однажды ему удалось собрать 860 человек. Но оказалось, что всё напрасно, потому что он не выполнил всех требований установленных демократических правил: в бегущей строке, извещающей о проведении собрания, он не привел повестку дня. И суд отменил все решения, принятые на этом собрании. Сегодня провести общее собрание будет еще сложнее: по новому закону протокол собрания должен быть подписан всеми, кто принимал в нем участие! И хотя в коттеджных поселках, как правило, не так много демократической общественности, тем не менее гражданско-правовому сообществу коттеджного поселка больше подойдет предоставленная общим законодательством возможность выбора необходимой для поселка формы управления.

В ситуации, когда коттеджные поселки утрачивают юридические ориентиры, свое слово должны сказать органы муниципальной власти и управления. Осознавая, что граждане, населяющие коттеджные поселки, собрались в них жить не в целях «ведения садоводства и огородничества для собственных нужд», имеет смысл восполнить пробел общероссийского законодательства и принять городской нормативный акт, разъясняющий существующие отличия между садовыми и коттеджными поселками и устанавливающий в этой связи правовой статус коттеджных поселков г. Новосибирска. Кстати, такое нормотворчество может послужить основой и для разработки соответствующего областного регламента. Установление статуса коттеджных поселков позволит снять социальное напряжение, связанное с неопределенностью их сегодняшней судьбы, и, что немаловажно, — устранит причину возможного падения стоимости коттеджей. Принятие решения в этой нестандартной ситуации требует выбора ценностного ориентира. Нужно двигаться вместе с историей в правильном направлении и, как говорят китайцы, хулы не будет.